Gouvernance à plusieurs niveaux

L'étude de l' Union européenne se caractérise par deux phases théoriques distinctes. La première phase était dominée par les études relevant des relations internationales ; la seconde phase a consisté en une révision de ces études, enrichie notamment par des perspectives issues des politiques publiques . Pour comprendre ce changement théorique, il convient de le considérer comme un passage d'une vision de l'UE comme une organisation internationale semblable à d'autres (par exemple l'OTAN ) à une vision la considérant comme une entité unique parmi les organisations internationales. Cette singularité tient à la fois à la nature et à l'ampleur de son développement. Ainsi, dans certains domaines d'activité, l'UE présente davantage de caractéristiques propres aux systèmes politiques nationaux qu'à ceux des organisations internationales.

La théorie de la gouvernance multiniveaux appartient à la seconde phase. Elle caractérise l'évolution des relations entre les acteurs situés à différents niveaux territoriaux, tant dans le secteur public que privé. Cette théorie transcende les domaines traditionnellement distincts de la politique intérieure et internationale et met en lumière l'estompement croissant de la distinction entre ces domaines dans le contexte de l'intégration européenne . La gouvernance multiniveaux a d'abord été développée à partir d'une étude des politiques de l'UE, puis appliquée plus généralement à la prise de décision au sein de l'Union . Une première explication la décrivait comme un système de négociation continue entre des gouvernements imbriqués à plusieurs niveaux territoriaux et décrivait comment les gouvernements supranationaux, nationaux, régionaux et locaux sont imbriqués dans des réseaux politiques à portée territoriale globale . La théorie a souligné à la fois la fréquence et la complexité croissantes des interactions entre les acteurs gouvernementaux et l'importance grandissante des acteurs non étatiques mobilisés dans l'élaboration des politiques de cohésion et, plus généralement, dans les politiques de l'UE. De ce fait, la gouvernance multiniveaux a soulevé des questions nouvelles et importantes concernant le rôle, le pouvoir et l'autorité des États.

L'Union européenne se caractérise par une coopération intergouvernementale entre États souverains, formalisée par une succession de traités majeurs négociés, approuvés et signés par les États membres. Ces traités constituent le fondement juridique principal du processus d'intégration supranationale, dont la portée est bien plus vaste, car ils contiennent les dispositions nécessaires à leur mise en œuvre. Ces instruments législatifs et juridiques – règlements , directives , décisions , recommandations et avis – constituent les mécanismes par lesquels les principes d'intégration énoncés dans les traités sont, dans la pratique et au fil du temps, appliqués, débattus et mis en application.

La gouvernance multiniveaux au sein de l'UE s'entend du respect des compétences, du partage des responsabilités et de la coopération entre les différents niveaux de gouvernance : l'UE, les États membres et les collectivités territoriales. Dans ce contexte, elle renvoie au principe de subsidiarité , qui vise à rapprocher au mieux les décisions des citoyens et à garantir que toute action menée au niveau de l'Union soit justifiée par les possibilités offertes aux niveaux national, régional ou local. Concrètement, la gouvernance multiniveaux au sein de l'UE se traduit par la participation et la coordination de tous les niveaux de gouvernement, tant dans le processus décisionnel que dans la mise en œuvre et l'évaluation des politiques européennes.

L'association d'une prise de décision collective et de l'étendue des domaines politiques concernés engendre une forte imbrication des politiques nationales des États membres et des politiques européennes. Cette imbrication constitue l'un des principes fondamentaux de la théorie de la gouvernance multiniveaux. Cette théorie décrit l'Union européenne comme un système politique composé d'institutions interconnectées, présentes à différents niveaux et présentant des caractéristiques politiques spécifiques. L'Union européenne est un système politique comportant un niveau européen ( Commission européenne , Conseil européen et Parlement européen ), un niveau national et un niveau régional. Ces niveaux interagissent de deux manières : d'une part, entre les différents niveaux de gouvernement (dimension verticale) et, d'autre part, avec les autres acteurs pertinents au sein d'un même niveau (dimension horizontale).

Concernant les changements survenus dans la structure institutionnelle de l'Union européenne, le modèle de gouvernance actuel s'est construit autour d'un système de contraintes pesant sur la marge de manœuvre politique, appliquant le principe fondamental de l' ordolibéralisme . Ce principe vise à limiter l'exercice discrétionnaire des pouvoirs par les institutions grâce à des règles strictes, afin d'éviter tout usage arbitraire de ces pouvoirs. À l'échelle européenne, ce principe a eu un effet extrême : non pas empêcher l'abus de pouvoir politique, mais exclure la responsabilité et la participation politiques du processus décisionnel. Comme le conclut Laruffa : « Il est clair qu'un tel modèle de gouvernance, fondé uniquement sur des règles et sans aucune place pour un processus démocratique d'élaboration des politiques, impose de facto une limite aux droits politiques des citoyens européens. Autrement dit, les règles exercent un contrôle sur les citoyens européens, et non l'inverse. »

L'Union européenne : la gouvernance à plusieurs niveaux en pratique

Au sein de l'Union européenne, près de 95 000 collectivités locales et régionales disposent actuellement de pouvoirs importants dans des secteurs clés tels que l'éducation, l'environnement, le développement économique, l'aménagement du territoire, les transports, les services publics et les politiques sociales. Ces collectivités mettent en œuvre près de 70 % de la législation européenne et contribuent à garantir l'exercice de la démocratie et de la citoyenneté européennes. Les droits et compétences spécifiques des régions, des villes et des collectivités sont censés permettre et préserver la diversité de la gouvernance aux niveaux local et régional. En dépassant les relations traditionnelles entre l'UE et ses États membres, le concept de gouvernance multiniveaux de l'UE renforce la coopération régionale et transnationale. Plus largement, ce concept inclut également la participation d'acteurs non étatiques, tels que les partenaires économiques et sociaux et la société civile, au processus décisionnel à tous les niveaux de gouvernance (prenant ainsi en compte les dimensions verticale et horizontale de la gouvernance multiniveaux).

Le traité de Lisbonne, une étape importante vers la gouvernance à plusieurs niveaux

Le traité de Lisbonne constitue une étape importante vers la reconnaissance institutionnelle de la gouvernance multiniveaux au sein de l’Union européenne. Il renforce les compétences et l’influence des autorités locales et régionales dans le processus décisionnel communautaire, en conférant un rôle aux parlements nationaux (et régionaux) et au Comité des régions , et consacre la dimension territoriale de l’Union européenne, notamment la cohésion territoriale, comme partie intégrante du processus d’intégration européenne. Le Comité des régions a mis en place un système de contrôle du respect du principe de subsidiarité tout au long du processus d’élaboration des politiques et de la législation de l’UE.

La gouvernance à plusieurs niveaux au sein de l'UE en tant que processus continu

Néanmoins, la gouvernance multiniveaux au sein de l'UE est un processus dynamique et continu. Le 16 juin 2009, le Comité des régions a adopté un Livre blanc sur la gouvernance multiniveaux, recommandant des mécanismes et instruments spécifiques pour stimuler toutes les étapes du processus décisionnel européen. Ce document, ainsi que l'avis de suivi intitulé « Construire une culture européenne de la gouvernance multiniveaux » ont réaffirmé l'engagement politique du Comité en faveur de la gouvernance multiniveaux, en proposant un premier projet politique pour construire l'Europe en partenariat. Dans le prolongement du Livre blanc de 2009 sur la gouvernance multiniveaux, le Comité a élaboré un « Tableau de bord de la gouvernance multiniveaux » afin de suivre annuellement l'évolution de cette gouvernance au niveau de l'Union européenne.

La Charte pour une gouvernance multiniveaux en Europe

Le 3 avril 2014, le Comité des régions a adopté une Charte pour la gouvernance multiniveaux appelant les autorités publiques de tous les niveaux de gouvernance à utiliser et à promouvoir la gouvernance multiniveaux dans leurs actions futures. La Charte est ouverte à la signature :

• toutes les autorités locales et régionales de l’Union européenne ;

• Les associations européennes et nationales d’autorités locales et régionales, ainsi que le réseau des autorités locales et régionales, sont invités à s’engager officiellement en faveur des principes de gouvernance à plusieurs niveaux, en apportant leur soutien formel à la Charte ;

• Les personnalités politiques nationales et européennes souhaitant soutenir la Charte sont également invitées à déclarer leur soutien

Le point de départ de la gouvernance multiniveaux était l'Europe, mais des ouvrages et articles récents ont traité de la dispersion du pouvoir hors des États centraux en Amérique latine, en Asie et en Amérique du Nord. La décentralisation a été au moins aussi marquée en Amérique latine qu'en Europe au cours des deux dernières décennies, et plusieurs pays asiatiques se sont décentralisés au cours de la dernière décennie. La dispersion du pouvoir au-dessus de l'État-nation est particulièrement visible au sein de l'UE, mais elle n'est pas un cas isolé. Une étude récente recense 32 organisations intergouvernementales régionales (OIG) qui mutualisent leur autorité sur de vastes domaines politiques et couvrent aujourd'hui la quasi-totalité des États du monde. Le nombre d' organisations internationales, gouvernementales et non gouvernementales, a considérablement augmenté au cours des deux dernières décennies, de même que leur portée, leur champ d'action et leur degré d'ingérence. L'interdépendance transfrontalière – des migrations aux changements climatiques en passant par le terrorisme – a stimulé l'organisation régionale dans de nombreuses régions du monde.

Le changement climatique mondial est accentué par l'augmentation constante des émissions de gaz à effet de serre, résultant des décisions et des activités des individus et des organisations aux niveaux local, régional, national et international. On estime que les villes contribuent jusqu'à 75 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone, ce qui reflète la part croissante de la population mondiale vivant et travaillant en ville. Comme nous le savons, la lutte contre le changement climatique est une tâche vaste, longue et coûteuse, qui ne peut être menée à bien par la seule mise en œuvre de politiques et de réglementations par les gouvernements et les organismes centraux. Il est de plus en plus évident que les États-nations ne pourront s'engager à respecter les objectifs et les accords internationaux de compensation du changement climatique sans impliquer les acteurs infranationaux et locaux. Ceci souligne l'importance cruciale d'une gouvernance multiniveaux du changement climatique au sein des villes.

Les formes de gouvernance à plusieurs niveaux se sont de plus en plus développées à l'échelle locale, s'appuyant sur le principe « penser global, agir local », notamment dans les villes. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) proviennent d'activités spécifiques à certains lieux, ce qui suggère que l'échelle locale est l'échelle politique la plus appropriée pour compenser ces émissions. Les villes illustrent parfaitement ces lieux où l'action de la gouvernance locale peut et va contribuer à réduire les émissions de GES. Le niveau de pouvoir conféré aux collectivités locales au sein des villes est perçu comme supérieur aux objectifs politiques nationaux et internationaux, certaines collectivités locales prenant même des initiatives pour lutter contre le changement climatique urbain. Ceci souligne l'importance de la gouvernance à plusieurs niveaux à l'échelle locale pour lutter contre le changement climatique mondial dans le contexte urbain.

Quatre modes de gouvernance distincts coexistent dans la dynamique du changement climatique urbain. Chacun d'eux prend racine au niveau local et peut être mis en œuvre à différentes échelles pour atténuer le changement climatique urbain et s'y adapter. L'autonomie locale désigne la capacité des collectivités territoriales à gérer leurs propres activités , comme l'amélioration de l'efficacité énergétique au sein d'une ville désignée, sans la pression excessive des objectifs d'efficacité énergétique fixés par les gouvernements nationaux. Une forme d'autonomie au sein de systèmes multiniveaux est la collaboration horizontale, où les villes peuvent collaborer avec les régions, illustrant ainsi une gouvernance multiniveaux pour lutter contre le changement climatique urbain , condition essentielle à la réussite des politiques climatiques des villes. La gouvernance par l'accompagnement consiste en la coordination et la facilitation de partenariats avec des organisations privées par les collectivités territoriales . Les gouvernements nationaux mettent également en œuvre ce mode de gouvernance pour déployer des politiques et des actions au sein des villes. La gouvernance par la fourniture de services, une forme de collaboration verticale au même titre que la gouvernance par l'accompagnement, s'applique aux différents niveaux de gouvernance. Le changement climatique en milieu urbain est ici abordé par la conception et la mise en œuvre de services et de ressources, avec un soutien supplémentaire apporté aux collectivités locales par les autorités régionales et nationales. Enfin, une autre forme de collaboration verticale consiste à gouverner par la réglementation. Cette réglementation caractérise les formes traditionnelles de gouvernance autoritaire, illustrant les relations entre le niveau local et l'État-nation, couvrant ainsi la quasi-totalité de l'échelle de la gouvernance multiniveaux.

Dans le cadre des différentes initiatives du Partenariat mondial pour les stratégies de développement à faibles émissions ( LEDS GP ), le groupe de travail thématique sur l'intégration infranationale ( SNI-WG ) a été créé en 2013 afin de favoriser l'apprentissage et la collaboration entre les gouvernements nationaux et infranationaux pour une action climatique efficace et accélérée. Le SNI-WG mène plusieurs activités aux niveaux mondial et régional, notamment l'organisation de panels lors de nombreux forums régionaux et mondiaux, l'animation de discussions entre pairs, la publication de rapports et d'études de cas, ainsi que l'animation d'ateliers techniques et de webinaires et la fourniture d'une assistance d'experts à distance sur les LEDS ( REAL ) sur demande. Ce processus a permis de recueillir des observations, des retours d'information et des analyses sur le potentiel de l' intégration verticale et de la coordination des actions climatiques infranationales pour accélérer et amplifier les réductions d'émissions aux niveaux local et mondial. Améliorer la coordination et l'intégration entre les différents niveaux d'autorité d'un pays est essentiel pour déterminer la capacité nationale et mondiale à gérer le changement climatique. Les gouvernements municipaux et infranationaux ont besoin du soutien du gouvernement national, et inversement, pour concevoir et mettre en œuvre des politiques et des actions intersectorielles pour des trajectoires de décarbonation nationales.

La théorie de la gouvernance multiniveaux et les données empiriques démontrent que la coordination et l’intégration verticale des actions climatiques peuvent :

• Contribuer à atténuer les contraintes politiques intérieures.
• Relever les ambitions des gouvernements nationaux en matière de contributions prévues déterminées au niveau national ( CPDN ) et d'engagements de réduction des GES plus ambitieux .
• Développer et exploiter des possibilités d'atténuation supplémentaires et nouvelles au niveau infranational.
• Accélérer la mise en œuvre effective des objectifs, stratégies et priorités de développement nationaux en les « localisant ». Cela peut également offrir des opportunités d’« approches intégrées » et accroître les « co-bénéfices » en reliant les priorités locales à divers objectifs de développement. Améliorer la cohérence des ensembles de données climatiques infranationales et nationales ; renforcer le suivi, la notification et la vérification (MRV).
• Créer un environnement plus favorable aux financements d'infrastructures et aux investissements du secteur privé, et présentant un « faible risque ».
• Permettre un apprentissage en toute sécurité et renforcer les institutions nationales.
• S’attaquer aux défis et aux limites reconnus des actions climatiques des acteurs non étatiques (ANE) infranationaux .
• Accroître et accélérer le flux de financements internationaux publics et privés destinés à la lutte contre les changements climatiques vers les villes, les infrastructures urbaines et les priorités locales.
• Contribuer à relever certains des défis persistants en matière d'action collective pour les accords multilatéraux sur le climat.

Le recours à la sécurité comme moyen d'instaurer les idéaux démocratiques. L'adoption d'une gouvernance multiniveaux pour la mise en œuvre de ces idéaux empêche toute nation d'imposer son agenda personnel ou sa propre interprétation de ces idéaux. De plus, le recours à un jugement supranational assure une uniformité dans la représentation et l'application internationales des principes démocratiques. La gouvernance multiniveaux de la sécurité permet la mise en commun des ressources pour gérer cette application, tout en laissant aux États la possibilité d'agir de manière autonome. Le niveau supranational sert alors simplement d'intermédiaire pour promouvoir une sécurité mutuellement bénéfique. Face à la montée des menaces transnationales, il est nécessaire de disposer d'une méthode permettant d'assurer la sécurité internationale sans dépendre d'une seule nation chargée de la police. La gouvernance multiniveaux offre des moyens fonctionnels de pallier les carences des acteurs purement nationaux confrontés à des enjeux transnationaux sur la scène internationale.

L'idée initiale de l'Union européenne était la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) . Cette union réunissait la France, la Belgique, l'Italie, les Pays-Bas, le Luxembourg et l'Allemagne de l'Ouest. Aspirant à la paix européenne, ces nations cherchaient à se lier par l'interdépendance économique. Née en réaction à la Seconde Guerre mondiale, la CECA a créé un lien économique entre des nations auparavant indépendantes. Elle a instauré la paix européenne tant recherchée et a évolué pour devenir l'Union européenne que nous connaissons aujourd'hui. Ce concept n'était pas nouveau, le commerce ayant toujours été considéré comme un catalyseur de paix entre les nations . Il est démontré que la mise en place d'une gouvernance à plusieurs niveaux crée les liens nécessaires pour favoriser l'interdépendance économique à un degré supérieur à celui du simple commerce entre les nations. Le partage des capitaux entre les nations crée une cohésion qui empêche l'escalade des conflits politiques de dégénérer en guerre. Sur la scène internationale, les conflits politiques mènent à la guerre car les gains potentiels sont perçus comme supérieurs aux coûts d'opportunité. L'interdépendance créée par une gouvernance à plusieurs niveaux réduit considérablement la probabilité de guerre en augmentant les coûts d'opportunité. L’augmentation du coût d’opportunité de la guerre peut également être envisagée sous l’angle des liens économiques. On constate que les liens économiques entre les nations participantes rendent illogique le coût de la perturbation du système par l’escalade de la sphère politique vers la guerre.

Il a été démontré que la gouvernance à plusieurs niveaux accroît l'efficacité de la gouvernance en établissant une norme commune pour la mise en œuvre et l'exécution des politiques. Plus précisément, la création d'une institution supranationale peut servir à définir des normes pour la manière dont les nations coopérantes gèrent leurs politiques environnementales, industrielles et de sécurité. Un facteur clé de la gouvernance à plusieurs niveaux réside dans les conditions que les acteurs nationaux acceptent lors de la formation de l'institution supranationale. Ils délèguent en effet certains processus décisionnels au niveau supérieur et s'engagent à respecter les décisions prises. Les nations consentent à ces conditions car elles sont confrontées à un enjeu commun de politique internationale qui nécessite une action collective, ce qui rendrait absurde une gestion individuelle. Les accords entre nations visant à former une gouvernance à plusieurs niveaux génèrent un gain d'efficacité dont toutes les parties peuvent bénéficier.